此前某地的治污標(biāo)語(yǔ)
又到一年過(guò)冬時(shí)。
每到這個(gè)時(shí)刻，對(duì)于深受霧霾困擾的華北地區(qū)而言，地方政府和人民群眾想必都不輕松。地方政府關(guān)心的是如何保衛(wèi)藍(lán)天，人民群眾關(guān)心的是如何溫暖過(guò)冬。不幸的是，在環(huán)保和民生之間，有時(shí)卻出現(xiàn)了沖突。
12月7日，曲陽(yáng)環(huán)保微信公號(hào)發(fā)布了題為《我縣拘留2名燃燒散煤用戶》的消息后，引起了輿論的極大關(guān)注。
次日，曲陽(yáng)縣即作出情況說(shuō)明，稱此消息內(nèi)容有誤，系工作人員失誤所致，曲陽(yáng)縣沒有對(duì)燃用劣質(zhì)散煤人員進(jìn)行過(guò)拘留，只進(jìn)行了批評(píng)教育。文中2張圖片實(shí)為12月6日因非法排污接受詢問(wèn)的張某某、王某某照片。
曲陽(yáng)縣雖已站出來(lái)澄清，但這次事件暴露出來(lái)的問(wèn)題卻不可忽視。
三個(gè)問(wèn)題
類似問(wèn)題之所以觸人心弦，原因大致有三：
一，地方政府會(huì)為了治理目標(biāo)而罔顧民生么？
不少島友應(yīng)該還記得，去年河北省大力推進(jìn)煤改氣、煤改電工作，卻因工作不到位，不少民眾因?yàn)闅饣摹⒐┡瘯r(shí)間遲滯等原因受凍，連上課的小學(xué)生都被凍的冷嗦嗦。事后，河北省有關(guān)部門承認(rèn)推行氣代煤工作太過(guò)激進(jìn)，相關(guān)配套措施未能跟上，由此導(dǎo)致了氣荒。
許是對(duì)去年的事件印象太深，大家這次對(duì)曲陽(yáng)環(huán)保的通報(bào)表示質(zhì)疑，也很正常。
不過(guò)，就曲陽(yáng)縣的實(shí)際情況看，顯然已經(jīng)吸取了去年的教訓(xùn)。曲陽(yáng)縣并未大規(guī)模推廣成本大、政策難度高的“雙代”工作，而是選擇了成本較低、老百姓也易接受的清潔型煤推廣方案。這回避了因“氣荒”等宏觀調(diào)控造成的問(wèn)題。
同時(shí)，型煤市場(chǎng)是相對(duì)可控的地方市場(chǎng)，曲陽(yáng)縣的先期準(zhǔn)備工作是比較到位的。查詢曲陽(yáng)縣的有關(guān)信息可見，早在8月28日，曲陽(yáng)縣即召開了散煤治理暨型煤推廣推進(jìn)工作會(huì)議，截止11月底，共置換散煤1147余噸。可見，清潔型煤的供應(yīng)是有保障的。
事實(shí)上，10月24日曲陽(yáng)縣委書記還在會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要在保證群眾溫暖過(guò)冬的前提下，完成鍋爐取締工作，加強(qiáng)散煤置換和劣質(zhì)煤管控。事后，曲陽(yáng)縣有關(guān)人員在回應(yīng)時(shí)亦指出，并不是不讓群眾燒煤，而是不能燒散煤。
二是，地方政府是否涉嫌濫用警察權(quán)？
平心而論，僅僅因?yàn)槿紵⒚壕捅痪辛簦藗儽灸苡X得于情于理不符。事后有法律專業(yè)人士解讀，群眾燒煤行為本身不違法，訓(xùn)誡后二次違規(guī)也不構(gòu)成治安拘留的條件。細(xì)究曲陽(yáng)縣的有關(guān)做法，還真有值得探討之處。
盡管按照縣里的說(shuō)法，本次拘留事件是“烏龍”，但在曲陽(yáng)縣有關(guān)地方性文件和會(huì)議宣傳里面，均明確提及二次使用散煤會(huì)采取行政拘留措施。
根據(jù)曲陽(yáng)縣公安局的案件通報(bào)，公安機(jī)關(guān)的確在辦理環(huán)境污染案件中，有對(duì)相關(guān)人員采取行政拘留措施。不過(guò)，涉案人員基本上都是企業(yè)負(fù)責(zé)人，違法情形都比較嚴(yán)重。2014年公安部等有關(guān)部門印發(fā)了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》，曲陽(yáng)縣公安機(jī)關(guān)應(yīng)該是根據(jù)這個(gè)法律依據(jù)辦案的。
那么為何還會(huì)有鬧“烏龍”的事情出現(xiàn)？
當(dāng)?shù)仉m還沒有公布詳細(xì)信息，但合理解釋是，普通群眾基于取暖的目的燒劣質(zhì)煤，是很難夠得上行政拘留措施的，公安機(jī)關(guān)當(dāng)然很清楚其中的規(guī)定，故而頂多是對(duì)不配合群眾采取訓(xùn)誡措施。當(dāng)然，如果有群眾暴力抗法，那有可能夠得上《治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定。
但是，環(huán)保部門并不了解公安機(jī)關(guān)辦案的嚴(yán)肅性，為了制造輿論聲勢(shì)，形成氛圍，工作人員可能只是簡(jiǎn)單地依據(jù)“政策意圖”張冠李戴。
第三，地方政府為何頻頻使用老百姓并不容易接受的運(yùn)動(dòng)式治理方式？
客觀上說(shuō)，運(yùn)動(dòng)式治理不僅群眾不喜歡，基層干部更不喜歡。但這確實(shí)是短期內(nèi)完成任務(wù)，應(yīng)對(duì)上級(jí)壓力的唯一辦法。
11月2日，曲陽(yáng)縣曾因空氣質(zhì)量問(wèn)題被省政府督查組公開約談，縣委縣政府的壓力可想而知。這也就可以理解，曲陽(yáng)縣政府在推廣清潔型煤的工作中，會(huì)采取運(yùn)動(dòng)式治理方式。
比如一刀切，劃定5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)散煤禁燃區(qū)，以及7個(gè)“電代煤”、“氣代煤”村，在這些地區(qū)，完全杜絕散煤的流通、使用。同時(shí)為了保證政策力度，縣委甚至賦予主管副縣長(zhǎng)和大氣辦“先斬后奏”的權(quán)力，對(duì)在環(huán)境保護(hù)工作中不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)模让饴氃偬峤怀Ｎ瘯?huì)研究決定。
如此政策傳導(dǎo)的結(jié)果是，一線工作者對(duì)違反政策的行為，亦會(huì)采取斷然措施，那么就會(huì)和群眾的實(shí)際需求之間存在天然矛盾。
曲陽(yáng)在污染防治中面臨極其尷尬的境地。曲陽(yáng)縣的經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，境內(nèi)主要是山區(qū)，至今貧困縣的帽子還沒摘掉，其支柱產(chǎn)業(yè)還是污染較為嚴(yán)重的雕刻，污染防治工作的基礎(chǔ)條件是比較差的。
但是，曲陽(yáng)又恰恰是保定地區(qū)乃河北省大氣污染較為嚴(yán)重的縣之一，污染防治的任務(wù)極重。如此，最好的辦法當(dāng)然是推廣“雙代”。但這項(xiàng)工作費(fèi)錢，曲陽(yáng)縣未必承受得了；且地處山區(qū)，推廣工作自然受限。那么，推廣清潔型煤就是唯一選擇。唯一的麻煩就是，需耗費(fèi)大量人力物力“嚴(yán)防死守”散煤的生產(chǎn)流通和使用。
可以這樣認(rèn)為，曲陽(yáng)縣是在經(jīng)濟(jì)條件比較差的情況下，被迫投入大量行政資源，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理方式開展污染防治的。
普遍問(wèn)題
曲陽(yáng)縣所遭遇的困境并不是特例，而是全國(guó)很多地方的普遍問(wèn)題。其根本矛盾是，環(huán)境治理目標(biāo)和群眾實(shí)際需要之間存在沖突。
客觀上，人們當(dāng)然都希望有一個(gè)既環(huán)保又實(shí)用的生活方式，但實(shí)踐總是比想象復(fù)雜。一旦政府的政策目標(biāo)過(guò)急過(guò)快，就很可能忽略老百姓的實(shí)際困難，從而導(dǎo)致巨大矛盾。
僅以清潔能源推廣為例，它所面臨的問(wèn)題恐怕不是短期內(nèi)可以解決的。
首先，高成本如何解決？目前的情況來(lái)看，“清潔”往往意味著高成本，如果沒有政府補(bǔ)貼，極少有居民會(huì)改用清潔能源；事實(shí)上，大部分家庭也用不起。因此，推廣清潔能源必然意味著政府財(cái)政支出的增加。
根據(jù)我們的調(diào)研，每個(gè)地方的補(bǔ)貼不盡一致，但共同點(diǎn)都是政府出大頭、居民出小頭，保證居民使用清潔能源的成本不至于太高。比如河北廊坊農(nóng)村在2017年煤改氣時(shí)，政府免費(fèi)給每個(gè)家庭安裝一臺(tái)壁掛式天然氣取暖爐(標(biāo)準(zhǔn)功率)，另外還給予三年的補(bǔ)貼，每年4個(gè)月，每個(gè)月500元。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，三年以后怎么辦？
在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，哪怕是群眾接受度高的地方，很多農(nóng)戶仍然保留了炕；盡管家里的鍋爐拆了，但卻保存地好好的。按照群眾的說(shuō)法，一旦政府補(bǔ)貼停止，就要重新燒炕！以至于，有些地方為了一勞永逸，在開展“兩代”工作時(shí)，順便把老百姓家的炕給拆了，鍋爐也砸了。但這又制造了不少矛盾。
其次，技術(shù)過(guò)不過(guò)關(guān)？如此高的使用成本，實(shí)際上意味著現(xiàn)有的清潔能源取暖技術(shù)是不夠好的。就技術(shù)考量看，使用清潔能源也許耗費(fèi)了更多的能源，本身就是不環(huán)保的。在這個(gè)意義上，大規(guī)模推廣“雙代”工作有點(diǎn)操之過(guò)急。
較為普遍存在的問(wèn)題是，農(nóng)戶在使用這些取暖設(shè)備時(shí)面臨水土不服的問(wèn)題。比如，無(wú)論是氣代煤還是電代煤，都是建立在城市“單元房”的理論假設(shè)之上的。但農(nóng)村的房子普遍比較大，密封性不及單元樓，而且天然氣升溫、降溫都很快，基本上不怎么暖家。
晉東南某地今年開始煤改氣，根據(jù)試驗(yàn)，一天開6小時(shí)天然氣約20元，冬季取暖按4個(gè)月算約2400元，政府每家補(bǔ)貼1200，補(bǔ)貼三年。政府補(bǔ)貼不算低，但是很多老百姓還是寧愿選擇燒煤球也不愿意用天然氣。
再次，如何與人們的生活方式相匹配？清潔能源的推廣看似是一個(gè)政策問(wèn)題，卻觸及鄉(xiāng)土社會(huì)的根本，無(wú)異于一場(chǎng)生活方式的革命。
比如，北方農(nóng)村普遍有炕，家庭的空間布局和社交活動(dòng)都是圍繞炕展開。根據(jù)我們的調(diào)研，各地在推廣清潔能源的過(guò)程中，反應(yīng)最大的是老年人群體。很多老人晚上偷偷起來(lái)燒炕，倒不是為了節(jié)約，為的就是取暖。
治理風(fēng)險(xiǎn)
客觀上，清潔能源的使用意味著更高的治理成本，也意味著更高的治理風(fēng)險(xiǎn)。
過(guò)去，燃料使用是農(nóng)民生活方式的一個(gè)有機(jī)組成部分，融入到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活和觀念系統(tǒng)之中。最典型的是秸稈焚燒。
過(guò)去，秸稈焚燒本是就地肥田的措施。但這幾年，秸稈禁燒工作成為北方大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。很多地方都已形成了較為完善的工作體系，從目標(biāo)設(shè)定、任務(wù)分配、人員配置、獎(jiǎng)懲措施，鄉(xiāng)村干部幾乎是通過(guò)嚴(yán)防死守的方式（24小時(shí)值班，無(wú)死角監(jiān)控）來(lái)對(duì)待秸稈禁燒工作的。
華北某省，省政府規(guī)定衛(wèi)星監(jiān)控到一個(gè)縣發(fā)現(xiàn)一個(gè)起火點(diǎn)，就要罰100萬(wàn)；縣政府則規(guī)定，哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被縣督查組發(fā)現(xiàn)有起火點(diǎn)，罰款30萬(wàn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒辦法，只能將責(zé)任壓實(shí)給駐村干部、村干部和網(wǎng)格員，將考核與他們的津貼掛鉤。現(xiàn)在很多基層干部反應(yīng)工作忙，任務(wù)重，實(shí)際上絕大多數(shù)時(shí)間都是耗在環(huán)保等“嚴(yán)防死守”的工作上。麻煩的是，這些工作拖累了基層干部，卻并不討好群眾。
在污染防治工作已經(jīng)深入到千家萬(wàn)戶，不可避免地改變?nèi)罕娚罘绞降那闆r下，我們希望，環(huán)保治理目標(biāo)需要應(yīng)該適當(dāng)減慢，因地制宜。尤其是對(duì)于曲陽(yáng)縣這樣的自然條件不好、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民生活方式還比較傳統(tǒng)的地區(qū)，不應(yīng)簡(jiǎn)單地用一刀切的環(huán)保指標(biāo)給地方政府施加壓力。
當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)正處于巨變過(guò)程中，農(nóng)民生活方式亦在發(fā)生極大改變，環(huán)保觀念正深入人心。事實(shí)上，只要我們有耐心，農(nóng)民自己會(huì)選擇符合環(huán)保要求的能源消費(fèi)方式。
而政府更需要做的，是鼓勵(lì)和支持相關(guān)企業(yè)開發(fā)經(jīng)濟(jì)實(shí)用的清潔能源及設(shè)備，并做好基礎(chǔ)設(shè)施工作，讓群眾自己去選擇更好的能源消費(fèi)方式。
文/呂德文
（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員）
